RESOLUCIÓN
0024-2007-TC
Declárase la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores y de sus respectivos suplentes ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y en consecuencia el señor Presidente Constitucional de la República, deberá expedir las normas reglamentarias pertinentes para la designación del representante de los asegurados ante el Consejo Directivo del IESS
Nro. 0024-2007-TC
Magistrado ponente: Dr. Msc. Alfonso Luz Yunez
“EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En el caso signado con el Nro. 0024-2007-TC
ANTECEDENTES:
Jorge Escala Zambrano, Presidente de la Unión Nacional de Educadores, UNE; Byron Garcés Preciado, Presidente de Federación Única Nacional de Afiliados al Seguro Social Campesino, FEUNASSC; Héctor Terán Aguirre, Presidente de Confederación Nacional de Servidores Públicos, CONASEP y Nelson Erazo Hidalgo, Presidente de la Unión Nacional de Trabajadores del Ecuador, UGTE, comparecen ante el Tribunal Constitucional por sus propios derechos y por los que representan y, en ejercicio del derecho consagrado en el numeral 5 del Artículo 277 de la Constitución Política de la República y en la letra e) del Artículo 18 de la Ley de Control Constitucional, deducen la demanda de Inconstitucionalidad, con arreglo al numeral 1 del Artículo 276 de la Carta Fundamental, la misma que cuenta con el informe de procedibilidad del señor Defensor del Pueblo.
La presente demanda la dirigen en contra del señor Presidente Constitucional de la República, Economista Rafael Correa Delgado (por ser de quien emana el Decreto Ejecutivo impugnado) y Doctor Xavier Garaicoa, Procurador General del Estado.
Las normas cuya inconstitucionalidad demandan están contenidas en el Decreto Ejecutivo N° 281, publicada en el Registro Oficial N° 72, del 26 de abril del 2.007, mediante el cual se expiden las “Reformas al Reglamento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores y sus respectivos alternos ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social”, particularmente los artículos 1, 2 y 3.
Que el Decreto en referencia, textualmente dice:
“Artículo 1.- Sustitúyase el artículo 1 por el siguiente: “Cada una de las cinco centrales sindicales, nacionales legalmente reconocidas, la Confederación de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación de los afiliados del Seguro Social Campesino, designarán un representante por cada organización para que conformen el Colegio Electoral que designará el representante de los asegurados y su alterno ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social”.
Artículo 2.- Sustitúyase el artículo 2 por el siguiente:
“El Tribunal Supremo Electoral convocará a las organizaciones determinadas en el artículo 1 del presente decreto, para que designen su representante que conformará el Colegio Electoral en el plazo máximo de ocho días, contados a partir de la fecha de convocatoria”.
Artículo 3.- En el artículo 5 sustitúyase las palabras “cinco” por “nueve”, “tres” por “cinco” y “cuatro” por “cinco”.
Señalan que desde la expedición de la Ley de Seguridad Social en vigencia, publicada en el Registro Oficial No. 465, de 30 de noviembre del 2.001, se determinó claramente la composición y forma de elección de los Miembros del Consejo Directivo del IESS, cuyo artículo 28, vigente para todos los efectos, por cuanto no ha sido reformada o derogada conforme lo prescribe el Artículo 143 de nuestra Carta Política, en los incisos 1 y 2 prescribe:
“El Consejo Directivo estará integrado en forma tripartita y paritaria con un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la función Ejecutiva, quien lo presidirá. Cada uno de los miembros del Consejo Directivo tendrá un alterno que subrogará al titular en caso de ausencia temporal o definitiva”.
Que el representante de los asegurados y su alterno serán designados conjuntamente por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino”
Atendiendo el mandato legal trascrito se expidió el Decreto Ejecutivo No. 2207, publicado en el Registro Oficial No. 487, del 4 de enero del 2002, en el que consta el “REGLAMENTO PARA LA DESIGNACION DEL REPRESENTANTE DE LOS ASEGURADOS Y DEL REPRESENTANTE DE LOS EMPLEADORES, Y SUS RESPECTIVOS ALTERNOS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL”, instrumento que en su artículo 2 determinaba: “Mecanismo para designar representantes de los asegurados ante el Consejo Directivo.- El Tribunal Supremo Electoral determinará el mecanismo para que las centrales sindicales legalmente reconocidas y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino, respectivamente, designen un representante de la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión nacional de Educadores y la Confederación Nacional de Jubilados, procedan, previa convocatoria que deberá efectuar el Tribunal Supremo Electoral, a designar a los representantes principal y su alterno de los asegurados ante el Consejo Directivo.” En total el Colegio Electoral de los asegurados estaba conformado por cinco representantes en igualdad de condiciones de elegir a su representante ante el Consejo Directivo del IESS.
Posteriormente esta norma es reformado por el Decreto N° 281 , cuestionado, que en su Artículo 1 dispone que las Centrales Sindicales que tenían un voto aumenten a cinco votos, dejando al resto de organizaciones con un voto cada una, de esta manera conforme lo dispuesto en esta Reforma el Colegio Electoral de los Asegurados integrado por cinco personas con voz y voto pasan a conformarse por 9, necesitando ahora 5 votos para establecer mayoría y consecuentemente designar el representante de los asegurados ante el Consejo Directivo del IESS.
Señalan que el Decreto Ejecutivo N° 281 publicado en el Registro Oficial N° 72 del 26 de abril del 2007, en el que se expiden las REFORMAS AL REGLAMENTO PARA LA DESIGNACIÓN DEL REPRESENTANTE DE LOS ASEGURADOS Y DEL REPRESENTANTE DE LOS EMPLEADORES y SUS RESPECTIVOS ALTERNOS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DEL IESS, violan las siguientes normas constitucionales:
1.- El artículo 272 de la Constitución Política. La norma citada atiende al principio de supremacía de la Constitución y el orden jerárquico de la norma así: "La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos, deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo estuvieren en contradicción con ella o alteren sus prescripciones”.
El artículo 28 de la Ley de Seguridad Social, incisos uno y dos determinan: “El Consejo Directivo estará integrado en forma tripartita y paritaria con un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la Función Ejecutiva, quien lo presidirá. Cada uno de los miembros del Consejo Directivo tendrá un alterno que subrogará al titular en caso de ausencia temporal o definitiva”.
El representante de los asegurados y su alterno serán designados conjuntamente por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino”.
Que si se compara el Reglamento motivo de la impugnación con la norma constitucional transcrita en concordancia con el artículo 28 de la Ley de Seguridad Social, no se necesita mayor esfuerzo para darse cuenta que mediante Reglamento se reformó la Ley; por lo que, necesariamente debe ser declarada la inconstitucionalidad que demandan, por estar en contraposición con el artículo 272 del Código Político.
2.- El numeral 3 del artículo 23 de la Constitución consagra el derecho a la igualdad. Efectivamente, al aumentar el número de electores en un solo sector (Centrales Sindicales 5) y los demás miembros un voto cada uno, se vulnera este principio constitucional y más todavía, el artículo 58 de la Constitución que prescribe que el Seguro Social “… es un organismo técnico administrativo, integrado tripartita y paritariamente por los representantes de asegurados, empleadores y Estado…”.
Al determinar que se entiende por asegurados solo las Centrales Sindicales, sobra cualquier comentario sobre la inconstitucionalidad. Lo que si está claro es que si no se declara la Inconstitucionalidad de las Reformas al Reglamento sólo las Centrales Sindicales tendrán su representante en el Consejo Directivo del IESS excluyendo a esa gran masa de asegurados comprendidos entre la Unión Nacional de Educadores, los Servidores Públicos, la Confederación de Jubilados y los afiliados al Seguro Social Campesino.
3.- El numeral 9 del artículo 35 de la Ley Suprema dice “Se garantizará el derecho de organización de trabajadores y empleadores y su libre desenvolvimiento, sin autorización previa y conforme a la ley. Para todos los efectos de las relaciones laborales en las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización”.
4.- En el numeral 5 del artículo 171 de la Constitución se determina que, serán atribuciones y deberes del Presidente de la República, las siguientes:
“Numeral cinco.- Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración”.
5.- El numeral 26 del artículo 23 de la Carta Magna que consagra la seguridad jurídica. ¿Qué seguridad jurídica puede haber si el Presidente de la República mediante Reglamento reforma la Constitución y la Ley?
De los textos invocados se desprende con evidencia y claridad que el señor Presidente de la República se excedió en sus atribuciones y viola la Carta Magna, al reformar la Ley de Seguridad Social mediante un Reglamento cuando dicta el Decreto Ejecutivo N° 281, publicado en el R. O. N° 72, del 26 de abril del 2.007 denominado “Reforma al Reglamento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores y sus respectivos alternos ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social”, alteración que acarrea la NULIDAD de lo dispuesto en los artículos 1, 2 Y 3 del cuestionado decreto Ejecutivo, con arreglo al artículo 272 de la Constitución.
Para enriquecer su argumentación presentan un caso juzgado en este mismo Tribunal que se encuentra publicado en el Registro Oficial N° 658 del 9 de septiembre del 2.002, en el cual los señores Magistrados de este H. Tribunal Constitucional resolvieron desechar la demanda de Inconstitucionalidad presentada por las Centrales Sindicales. Por cuanto el Reglamento -cuya vigencia defienden- no contravenía ni la Ley ni la Constitución, por lo tanto y al ser conexa dicha resolución con su demanda de inconstitucionalidad, solicitan se la considere al momento de tomar la resolución.
Con fundamento en lo expuesto y al amparo de lo prescrito en el artículo 276 numeral 1 de la Constitución, demandan del Tribunal Constitucional que mediante Resolución declare la inconstitucionalidad por el fondo del decreto Ejecutivo N° 281 publicado en el Registro Oficial N° 72 del 26 de abril del 2.007, y, por tanto, se deje sin efecto todos los actos generados a partir de la vigencia del decreto cuestionado, volviendo las cosas al estado anterior en que se encontraban antes de la vigencia de este decreto.
El DOCTOR ALEXIS MERA GILER, Secretario General Jurídico de la Presidencia de la República y Delegado del señor economista Rafael Correa Delgado, Presidente Constitucional de la República del Ecuador, dando contestación a la demanda de inconstitucionalidad presentada manifiesta lo siguiente:
La seguridad Social es una institución jurídica que, entre otras cosas, establece una relación entre el Estado, los asegurados y los empleadores. En tal virtud, es fundamental la participación de ellos en la toma de decisiones, por lo tanto, el legislador ha dispuesto que éstos (Estado, asegurados y empleadores) formen parte del órgano que expide las normas de general cumplimiento en materia de seguridad social, lo cual ha sido recogido en nuestra legislación local en el artículo 28 de la Ley de Seguridad Social.
“…Artículo 28.- INTEGRACION.- El Consejo Directivo estará integrado en forma tripartita y paritaria con un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la Función Ejecutiva, quien lo presidirá. Cada uno de los miembros del Consejo Directivo tendrá un alterno que subrogará al titular en caso de ausencia temporal o definitiva.
El representante de los asegurados y su alterno serán designados conjuntamente por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino.
El representante de los empleadores y su alterno serán designados conjuntamente por las Federaciones Nacionales de Cámaras: de Industrias, de Comercio, de Agricultura y Ganadería, de la Construcción, y de la Pequeña Industria.
El representante de la Función Ejecutiva y su alterno serán designados por el Presidente de la República para un período que terminará conjuntamente con el período del Presidente de la República. Sin embargo, continuará en funciones hasta cuando el Presidente de la República entrante realice la nueva designación.
El representante de los asegurados y el representante de los empleadores, así como sus alternos, serán designados para período de cuatro (4) años.
El procedimiento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores, y sus respectivos alternos, será definido en el Reglamento que para el efecto expedirá el Presidente de la República. Los miembros del Consejo Directivo ejercerán las atribuciones que señala esta Ley, desempeñarán sus funciones a tiempo completo y no podrán prestar otros servicios remunerados o desempeñar otros cargos, salvo la cátedra universitaria. Recibirán las retribuciones fijadas en el Presupuesto del Instituto, previa aprobación del Ministro de Economía y Finanzas…”
Que el segundo inciso de la antes referida norma establece la forma en que deben ser elegidos los representantes de los asegurados por lo que queda claro que los colegios electorales que intervendrán para dicha designación son:
Las Centrales Sindicales legalmente reconocidas;
La Confederación Nacional de Servidores Públicos;
La Unión Nacional de Educadores;
La Confederación Nacional de Jubilados; y,
Las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino.
También queda claro que el legislador ordenó que el Presidente de la República sea quien defina mediante reglamento, el procedimiento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores, junto con sus respectivos suplentes, por lo que el entonces Presidente señor doctor Gustavo Noboa Bejarano expidió el Decreto Ejecutivo número 2207 publicado en el Registro Oficial Suplemento número 487 del 4 de enero de 2002, el mismo que ha sido objeto de una reforma contenida en el Decreto Ejecutivo número 281 publicada en el Registro Oficial número 72 del 26 de abril de 2007 por el Presidente en funciones, señor economista Rafael Correa Delgado, cuya inconstitucionalidad ha sido demandada dentro de este proceso.
El artículo 1 del referido Decreto dice:
“…Cada una de las cinco Centrales Sindicales nacionales legalmente reconocidas y la Confederación de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y la organización legalmente constituida de los afiliados del Seguro Social Campesino, designarán un representante por cada organización para que conformen el Colegio Electoral que designará al representante de los asegurados y su alterno ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social…”
Como ustedes podrán notar, el texto de este artículo guarda estricta relación con el segundo inciso del artículo 28 de la Ley ya que, se han mantenido, las representaciones a las que hace referencia la antes referida norma, esto es:
Las Centrales Sindicales legalmente reconocidas;
La Confederación Nacional de Servidores Públicos;
La Unión Nacional de Educadores;
La Confederación Nacional de Jubilados; y,
Las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino.
El que la norma reglamentaria anterior haya dicho "las centrales sindicales legalmente reconocidas" y que la norma reglamentaria actual diga "cada una de las cinco centrales sindicales" no hace sino, ahí sÍ, respetar lo que se indica en el artículo 28 de la Ley de Seguridad Social y adecuar el texto reglamentario a la ley, porque la ley indica:
“… El representante de los asegurados y su alterno serán designados conjuntamente por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social campesino…”
Es claro que la intención del legislador fue que todas las centrales (una, dos tres o las que hubieren) formen parte del colegio electoral. Por lo tanto, las afirmaciones hechas por los demandantes, carecen de toda técnica jurídica, al afirmar que la reforma al reglamento constituye una velada reforma a la ley; todo lo contrario, lo que ha buscado la reforma cuya constitucionalidad ha sido demandada, es justamente adecuar el texto reglamentario a la norma legal.
En el mismo orden, debemos hacer referencia que la reiterada jurisprudencia de este Tribunal ha determinado que "para que sea válido sostener que se afecta la garantía constitucional de igualdad entre las personas, que la comparación debe ser entre iguales. Sobre el punto que nos interesa, la misma ley indica que formarán parte de los órganos colegiados encargados de designar a sus representantes las centrales sindicales legalmente reconocidas, entre otros gremios. Y, es justamente, ese respeto al derecho a la igualdad el que generó el Decreto cuyas reformas son objeto de esta demanda de inconstitucionalidad, porque había que adecuar el reglamento al espíritu de la ley, que establecía en el artículo 28 de la Ley de Seguridad Social particular, que todas las centrales sindicales formen parte del cuerpo colegiado nominador. No escapará a su criterio, Señores Vocales, que las centrales sindicales representan, en más, a los trabajadores del país que las otras asociaciones o gremios que también forman parte del colegio designador.
Que por otro lado, un bien jurídico que debe ser especialmente respetado, es el de la seguridad jurídica y la expedición del Decreto impugnado por esta vía, lo que hace es ratificar esa institución tan venida a menos en nuestro país, al adecuar la normativa reglamentaria a la legal, con lo cual se respeta lo que en doctrina se llama “La Pirámide de Kelsen” que determina la gradación y/o jerarquía que tienen las normas y, por lo tanto, su validez en caso de contraposición entre ellas.
Con estos antecedentes solicita se deseche la demanda de inconstitucionalidad presentada y se ratifique la constitucionalidad de las normas impugnadas.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El Pleno del Tribunal Constitucional es competente para conocer y resolver el presente caso de conformidad con el numeral 1 del artículo 276 de la Constitución, artículo 62 de la Ley de Control Constitucional y el artículo 1 y siguientes del Reglamento de Trámite de Expedientes en el Tribunal Constitucional.
SEGUNDA.- Los demandantes se encuentran legitimados para interponer esta acción constitucional, de conformidad con el numeral 5 del artículo 277 de la Constitución y el literal e) del artículo 18 de la Ley de Control Constitucional, toda vez que cuentan con el informe de procedencia emitido por el Defensor del Pueblo.
TERCERA.- Las disposiciones cuya declaratoria de inconstitucionalidad demandan los accionantes se encuentran contenidas en losartículos 1, 2 y 3 del Decreto Ejecutivo N° 281 publicado en el Registro Oficial N° 72 de 26 de abril de 2007, que reforma el Reglamento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores y sus respectivos alternos ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
Los artículos impugnados disponen lo siguiente:
Artículo 1.- Cada una de las cinco centrales sindicales nacionales legalmente reconocidas, la Confederación de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados y la organización legalmente constituida de los afiliados del Seguro Social Campesino, designarán un representante por cada organización para que conformen el Colegio Electoral que designará el representante de los asegurados y su alterno ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
Artículo 2.- El Tribunal Supremo Electoral convocará a las organizaciones determinadas en el artículo 1 del presente decreto, para que designen su representante que conformará el Colegio Electoral en el plazo máximo de ocho días, contados a partir de la fecha de la convocatoria”.
Artículo 3.- En el artículo 5 sustitúyanse las palabras “cinco” por “nueve”, “tres” por “cinco” y “cuatro” por “cinco”
CUARTA.- Se cuestiona en esta demanda la asignación de representación a cada una de las cinco Centrales Sindicales reconocidas legalmente, para que participe en el Colegio Electoral que designará al representante principal y al suplente de los asegurados que integrará el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, por considerar que, siendo cinco los representantes de este sector de afiliados al IESS, se establece una desigualdad respecto a los demás sectores de asegurados como son los jubilados, los educadores, los servidores públicos y los afiliados al seguro social campesino, agrupados en las sus correspondientes organizaciones, quienes, por el contrario, contarán con un solo representante cada una para conformar el Colegio Electoral, lo cual, a criterio de los accionantes, determinará que, en definitiva, la decisión la adopte el sector que se encuentra mayoritariamente representado, es decir las centrales sindicales y, en consecuencia, la participación de los demás sectores no tendrá incidencia en la designación que se realice por constituir, precisamente, minoría, no solo cada uno de los restantes sectores, sino todos ellos en su conjunto.
Consideran los demandantes, consecuentemente, que los artículos impugnados vulneran el derecho a la igualdad, protegido en el numeral 3 del Artículo 23 de la Constitución, vulneración que se ha realizado, mediante un procedimiento que, a la vez, altera el espíritu de la Ley, contrariando, por tanto, el numeral 5 del Artículo 171 de la Carta Fundamental, así como el Artículo 272 de la misma, que consagra el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa. Además, consideran vulnerado el principio previsto en el numeral 9 del Artículo 35 de la Constitución que establece la representación de los trabajadores por una sola organización. Finalmente, estiman que las referidas disposiciones contrarían la seguridad jurídica, garantizada en el numeral 26 del Artículo 23 de la Constitución,
QUINTA.- En cuanto a creación de normas se refiere, el Congreso Nacional pone fin a su tarea constitucionalmente encomendada, en cuanto aprueba la ley. Es a partir de ese momento cuando la Función Ejecutiva debe actuar para poner en práctica la voluntad del legislador, razón por la cual, la Constitución Política de la República en el numeral 5 del artículo 171 prescribe como facultad del Presidente de la República la de “Expedir Reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes sin contravenirlas ni alterarlas”
SEXTA.- La Constitución Política consagra como derecho social de las personas la seguridad social, encargando la prestación del seguro social obligatorio a una entidad de carácter autónomo, cual es el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el que, de conformidad a lo previsto en el artículo 58 constitucional, será dirigido por un organismo técnico administrativo, integrado de manera tripartita y paritaria por representantes de asegurados, empleadores y Estado, designados de acuerdo con la Ley.
La Ley de Seguridad Social, en aplicación del mandato constitucional, establece en su artículo 28 que el organismo técnico, previsto constitucionalmente, será el Consejo Directivo, que se integrará con un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la Función Ejecutiva. El segundo inciso del mencionado artículo estatuye: “El representante de los asegurados y su alterno serán designados conjuntamente por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones legalmente constituidas de los afiliados al Seguro Social Campesino”.
Sin lugar a dudas, la disposición transcrita concede a todos los sectores de afiliados al IESS ( no empleadores), una representación, en igualdad de condiciones, para que acudan a conformar el Colegio Electoral que designará el representante de los asegurados y su alterno, al Consejo Directivo del Instituto Asegurador, pues, el texto legal nada hace presumir que el legislador haya querido conceder un voto de mejor calidad a alguno de los sectores asegurados llamados a designar su representante, tanto más si la filosofía misma de la prestación del seguro social, entre otros aspectos, se inspira en principios de equidad, nada puede llevar a concluir que el espíritu del legislador haya sido el establecer diferencias en la calidad del voto de los electores. Esta aseveración fue así entendida por el Presidente de la República que dictó el Reglamento de designación de representantes de asegurados y empleadores al Consejo Directivo del IESS, mediante Decreto 2207 publicado en el Registro Oficial N° 487, del 4 de enero de 2002, en el cual estableció que cada uno de los sectores de asegurados, es decir: centrales sindicales, afiliados al Seguro Campesino, Servidores Públicos, Educadores y Jubilados, tengan un representantes cada uno en el Colegio Electoral, por lo que esta instancia estaba conformada por cinco miembros, de los cuales debían asistir al menos 4 de los grandes electores para la designación del representantes al Consejo Directivo, designación que podía efectuarse con el voto de 3 electores, así se establece de la lectura del Artículo 5 del mencionado Reglamento.
El Reglamento en referencia fue reformado por el Decreto N° 281, publicado en el Registro Oficial N° 72, del 26 de abril de 2007, en cuyos artículos 1, 2, y 3 cambia la integración del Colegio de Electoral, al conceder a cada una de las cinco Centrales Sindicales legalmente existentes, una representación, manteniendo una representación para los servidores públicos, una para los educadores, una para los jubilados y una para los afiliados al Seguro Campesino, por tanto estableciendo en 9 los integrantes del Colegio Electoral, el mismo que podrá reunirse con 5 miembros y designar con cinco votos al representante al Consejo Directivo.
SEPTIMA.- Es evidente que el señor Presidente de la República, al reformar el Reglamento de designación del representante de los asegurados ante el Consejo Directivo del IESS, altera el espíritu de la Ley, que concedía a los asegurados una participación para designar su representante al Órgano Directivo del IESS, en igualdad de condiciones, pues, como se ha manifestado anteriormente, la Ley no establece diferencia alguna entre los diversos sectores de asegurados en la designación de electores. Al respecto cabe señalar que no es que el legislador no pueda realizar diferenciaciones, de hecho una de sus facultades constituye diferenciar pero sin discriminar, pues, en ocasiones es necesario hacerlo, precisamente para superar inequidades, por consiguiente, donde el legislador no diferencia con ese objetivo, no es lícito hacerlo por ninguna autoridad, más aún si se trata del Presidente de la República que actúa como colegislador tanto cuando sanciona las leyes, como cuando las reglamenta y al hacerlo, por mandato constitucional está impedido de modificar o alterar la Ley. Señalan los accionantes que este Tribunal se ha pronunciado sobre el aspecto que versa esta acción al resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por representantes de las Centrales Sindicales impugnando el anterior Reglamento para la designación de representante de los asegurados al Consejo Directivo del IESS, por lo que existiría cosa juzgada; mas, en aquella acción se cuestionó que se condicionaba la designación del representante, a la notificación que deberían hacer las Centrales Sindicales y los afiliados al Seguro Campesino al Secretario del Tribunal Supremo Electoral, en tanto que el Artículo 2 disponía, de manera confusa, se dijo, que el Tribunal Supremo Electoral establecería el mecanismo para que las Centrales Sindicales, los afiliados al Seguro Campesino, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores y la Confederación Nacional de Jubilados previa convocatoria del TSE designen sus representantes, sin que, por tanto se haya revisado lo atinente a la integración numérica del Colegio Electoral que se impugna en esta acción.
OCTAVA.- Al estar conformado el Colegio Electoral de los asegurados al IESS por nueve miembros, de los cuales cinco son representantes de las Centrales Sindicales, se advierte claramente la existencia de una diferencia que aventaja a uno de los sectores de trabajadores -los integrados en organismos sindícales- al conformar el Colegio Electoral con mayor número de representantes y, como bien señalan los demandantes, ello ocasiona que tales asegurados constituyan la mayoría del Colegio Electoral y consecuentemente sean ellos quienes se encuentren en situación de designar el representante al Consejo Directivo del IESS, ya que los demás sectores de asegurados mantienen una participación numéricamente disminuida en la conformación del Colegio Electoral. En la contestación a la demanda se alega que la medida es justificada por cuanto “las Centrales Sindicales representan en más a los trabajadores del país que las otras asociaciones o gremios que también forman parte del colegio designado”. Podría considerarse que la asignación de una cuota mayor en el número de integrantes del Colegio Electoral estaría justificada por la necesidad de garantizar una representación proporcional, de manera que si un sector de asegurados agrupa en su organización a una mayor cantidad de miembros, sería lógico establecer una mayor representación; sin embargo, en el caso de análisis no se encuentra establecido que numéricamente los trabajadores agrupados en las Centrales Sindicales constituyan un mayor número que los demás sectores de asegurados, por lo que resulta contrario al principio de igualdad haber establecido una diferenciación numérica para la integración del Colegio Electoral a favor de las Centrales Sindicales y en detrimento de los demás sectores de asegurados, pues es una medida que no obedece a una realidad objetiva que diferencie a los sectores de afiliados para establecer un trato distinto ni a una necesidad objetiva que permita superar alguna inequidad, por el contrario, coloca en situación de desigualdad a otros sectores de asegurados que se encuentran en las mismas condiciones para designar al representante de los afiliados al Consejo Directivo del IESS. Por consiguiente, este Organismo determina que las disposiciones cuya constitucionalidad se ha cuestionado, contrarían el derecho a la igualdad protegido constitucionalmente por el numeral 3 del Artículo 23 de la Constitución.
Es necesario precisar que en un Estado Democrático como es el Ecuatoriano, definido así en el artículo 1 de la Constitución Política, los derechos políticos de los ciudadanos también encuentran fundamento en el derecho a la igualdad, así se entiende que en el artículo 27 de la Carta Fundamental, se califique al voto ciudadano como ”universal, igual, directo y secreto”. En lo que al tema de análisis respecta, es importante puntualizar que la calificación realizada por la Constitución Política tiene validez para todo proceso de elección, ya sea de autoridades nacionales, seccionales, diputados o de representantes de la ciudadanía a determinados organismos, como en el presente caso, en que para designar al representante de los asegurados al Consejo Directivo del IEES se ha previsto la elección a través de un colegio electoral conformado por los cinco grandes electores que a la vez representan sectores de afiliados al IESS: centrales sindicales, los servidores públicos, los educadores los jubilados y los afiliados al Seguro Social Campesino; en este caso, cada sector representa un elector, consecuentemente, por equidad, cada sector debe contar con un voto.
Respecto al voto igual Miguel Caminal Badia señala: El voto igual implica que cada elector debe tener asignado el mismo numero de votos, independientemente de la persona que los emita y, para ello, no deben existir diferencias cuantitativas de votos -generalmente uno- disponibles para cada elector. La vulneración del voto igual ( una persona un voto) viene de la mano del voto desigual o voto plural como también se lo denomina consistente en la concesión de uno o varios votos adicionales a determinados tipos de electores.1 Señala el autor la necesidad de avanzar en la comprensión del principio: un elector un voto al de “una persona un mismo valor”, según el cual cada votante hace una contribución igual para determinar el resultado de la elección, concluyendo que no habrá igualdad en el sufragio cuando un elector no tenga el mismo valor que el de otro en la colectividad, aseveración que, para el presente caso, confirma la existencia de desigualdad cuando un elector: trabajadores agrupados en centrales sindicales, posee más votos que los restantes electores; jubilados, educadores, servidores públicos y afiliados al seguro campesino que también están agrupados en distintas organizaciones de cada sector y que, sin embargo, poseen un solo voto como pues constituye un solo elector, en tanto sector de asegurados.
NOVENA.- El artículo 272 de la Constitución Política contiene el principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, según el cual las disposiciones constitucionales prevalecen sobre cualquier otra norma legal.
El numeral 5 del artículo 171 de la Carta Fundamental, al establecer las atribuciones del Presidente de la República, le concede facultad reglamentaria, es decir, la de expedición de los instrumentos jurídicos que viabilizan la aplicación de las leyes, sin que tales instrumentos contravengan o alteren las mismas. Queda establecido, en el análisis anterior, que las disposiciones que los accionantes impugnan en esta acción contraría el espíritu de la Ley de Seguridad Social, la misma que en el Artículo 28, establece, sin diferenciación alguna la participación de los asegurados en la conformación del Colegio Electoral de su representante al Consejo Directivo del IESS, en consecuencia, las disposiciones cuestionadas, contrarían además, el referido artículo constitucional. Las reformas al Reglamento para la designación de los representantes de los asegurados y del representante de los empleadores y sus respectivos alternos al Consejo Directivo del IESS, contrarían también el artículo 272 de la Carta Fundamental, ya que inobservan el mandato de supremacía constitucional; y, en consecuencia, vulneran la seguridad jurídica garantizada constitucionalmente en el numeral 26 del artículo 23 de la Constitución, norma según la cual toda actuación de autoridad pública debe garantizar su sujeción a la Constitución y a la Ley, de manera que los administrados tengan plena confianza en que el accionar de la autoridad
Miquel Caminal Badía, Manual de Ciencia P olítica, Madrid, Tecnos, 2001, p. 350
será previsible, es decir, actuará en el marco constitucional y legal, sin exceso de competencias y con respeto de los derechos ciudadanos.
La previsión constante en el artículo 171 de la Constitución Política, orientada a que el Presidente de la República, al expedir los denominados reglamentos ejecutivos, no contraríe o altere la Ley, tiene como fundamento jurídico la jerarquía normativa, tanto más si se trata de una actividad, a decir de Pérez Royo, “vinculada a una actividad a una manifestación de voluntad superior que hay que desarrollarla, concretarla”2 . La denominación de esta clase de reglamento responde precisamente a que tiende a realizar la ejecución concreta de las leyes, por tanto, “aparece necesariamente como complementario de la Ley; no pueden por sí solos originar obligaciones o deberes de supremacía general para los súbditos y necesitan de una ley que de una u otra forma los habilite para ello. Es aquí donde el Reglamento aparece bajo su perfil tradicional, como norma que desarrolla y ejecuta la Ley”3.
Es lógico concluir, jurídicamente, que si un instrumento sirve para desarrollar otro de categoría superior, no pueda contradecirlo, o alterarlo, de ahí la limitación prevista constitucionalmente a la actividad reglamentaria del Ejecutivo. Al respecto, Paolo Biscaretti señala: “ Una garantía válida para la libertad de los ciudadanos en el actual ordenamiento está representada por numerosos límites que circunscriben la facultad reglamentaria (también del Gobierno). En efecto, a parte del mencionado límite general (inherente a la cualidad de actos administrativos formales, propia de todos los reglamentos) de no poder modificar o abrogar normas primarias, (o sea legislativas formales), subsisten otros numerosos límites específicos , que derivan de las frecuentes reservas de ley contenidas en la Constitución o en otras leyes formales” 4, Consecuentemente, encontrándose constitu-cionalmente previsto el límite a la facultad reglamentaria del Presidente de la República, la modificación de una ley por el reglamento que la desarrolla, deviene inconstitucional.
DECIMA.- Estiman los demandantes que la conformación del Colegio Electoral con una representación mayoritaria de las Centrales Sindicales contraría lo previsto en el artículo 35, numeral 9 de la Constitución. Al respecto, se hace necesario señalar que tal disposición determina que para efectos de las relaciones laborales de los trabajadores del sector público con las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización, principio que se orienta a canalizar y agilitar al interior de las instituciones públicas todos aquellos aspectos relacionados con las condiciones en que se desarrolla la actividad laboral, aspecto distinto a la situación que entraña la designación de representantes de los trabajadores ante instituciones estatales, por lo que no se encuentra que las disposiciones impugnadas contraríen la disposición constitucional contenida en el numeral 9 del artículo 35 de la Carta Magna.
DECIMA PRIMERA.- Al solicitar la demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto reformatorio al Reglamento de designación de representantes de los asegurados al Colegio Electoral que designa el representante de los asegurados al Consejo Directivo del IESS, los demandantes solicitan también “se deje sin efecto todos los actos generados a partir de la vigencia del decreto cuestionado, volviendo las cosas al estado anterior en que se encontraban antes de la vigencia de este decreto”. Respecto a esta pretensión , es necesario precisar que, nuestra Constitución Política, al establecer los principios generales sobre el control constitucional, prevé en el primer inciso del artículo 278 los efectos que conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto jurídico, en los siguientes términos: “La declaratoria no tendrá efecto retroactivo, ni respecto de ella habrá recurso alguno”. En varias oportunidades, el Pleno del Tribunal ha manifestado que esta previsión constitucional tiene como fundamento, precisamente, la seguridad jurídica para garantizar que aquellas situaciones que nacieron al amparo de disposiciones que posteriormente fueren declaradas inconstitucionales, sean respetadas a fin de no perjudicar derechos surgidos en su consecuencia.
Por las consideraciones precedentes, el Pleno del Tribunal Constitucional,
RESUELVE:
1.- Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento para la designación del representante de los asegurados y del representante de los empleadores y de sus respectivos suplentes ante el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, por contrariar los numerales 3 y 26 del articulo 23, así como el numeral 5 del articulo 171 y el articulo 272 de la Constitución Política del Estado y en consecuencia el señor Presidente Constitucional de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales deberá expedir las normas reglamentarias pertinentes para la designación del representante de los asegurados ante el Consejo Directivo del IESS, con base a criterios que garanticen la equidad en la participación de las diferentes organizaciones que integran el colegio electoral respectivo, con especial énfasis en establecer mecanismos idóneos que permitan acreditar la representatividad efectiva de dichas organizaciones, a fin de que se proceda con la designación.
2.- Publicar la presente Resolución en el Registro Oficial, para los efectos previstos en el artículo 278 de la Constitución Política del Estado.- Notifíquese.
f.) Dr. Patricio Pazmiño Freire, Presidente.
Razón: Siento por tal, que la Resolución que antecede fue aprobada por el Tribunal Constitucional con nueve votos a favor (unanimidad), correspondientes a los doctores Roberto Bhrunis Lemarie, Patricio Herrera Betancourt, Alfonso Luz Yunes, Hernando Morales Vinueza, Ruth Seni
2 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Ponce, 2001, p. 864
3 Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Chivitas, 1991. P. 201
4 Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho Constitucional, Tecnos S.A., 1984, p. 485
Pinoargote, Nina Pacari Vega, Manuel Viteri Olvera, Edgar Zárate Zárate y Patricio Pazmiño Freire, en sesión del día martes veinticuatro de junio de dos mil ocho.- Lo certifico.
f.) Dr. Arturo Larrea Jijón, Secretario General.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.- Es fiel copia del original.- Revisado por - f.) Ilegible.- Quito, a 25 de junio del 2008.-
f.) El Secretario General.
